Заголовок цієї статті сформульовано дещо провокаційно не для того, щоб зайвий раз нагадати про кризовий стан української вищої освіти. А для того, щоб підкреслити необхідність швидкого знаходження шляхів виходу з цієї кризи. Потрібні заходи неодмінно будуть складними і важкими для законодавчої та виконавчої влади, університетів, викладачів, студентів і всіх, хто так чи інакше пов’язаний з вищою освітою. Як Одисей свого часу знайшов шлях між Сциллою та Харибдою, так і ми маємо сьогодні знайти шлях розвитку, який би, з одного боку, запобіг повернення до авторитаризму, а з іншого, – забезпечив збереження керованості та попередив повне руйнування української вищої школи.

Україна успадкувала свою систему вищої освіти від Радянського Союзу. Характерною рисою радянської системи було жорстко централізоване управління вищою освітою. Зокрема, вона передбачала підпорядкування вищих навчальних закладів Міністерству вищої та середньої спеціальної освіти СРСР або аналогічним республіканським міністерствам з організаційних та фінансових питань, єдині освітні програми, типові програми навчальних дисциплін. Ця система не передбачала якоїсь автономії вищих навчальних закладів та академічних свобод для учасників освітнього процесу. Не тільки студенти, але і переважна більшість ВНЗ практично не мали впливу на зміст навчання. Разом з тим, надмірна концентрація повноважень у центрі компенсувалася його відповідальністю за те, щоб всі випускники отримали робочі місця, згідно із отриманими спеціальностями і кваліфікаціями. Держава, хоча і недостатньо, але забезпечувала вищі навчальні заклади потрібними ресурсами і виконувала інші функції із забезпечення розвитку вищої освіти. Завдяки цьому, система у цілому була працездатною і більш-менш задовольняла запити тодішнього суспільства до вищої освіти.

Після розпаду Радянського Союзу зникло централізоване управління економікою, був ліквідований Держплан і система управління вищою освітою лишилася деяких ключових компонент. Втім їй вдалося зберегти значну частку своїх повноважень і водночас позбавитися значної частки відповідальності за стан вищої освіти у державі і наслідки своїх рішень. Це є однією з головних причин тих деформацій, які ми можемо побачити в існуючій сьогодні системі управління.

Обвал економіки в 1990-х роках призвів до знищення зв’язків між вищими навчальними закладами і ринком праці, а відтак і до зникнення орієнтирів для оновлення змісту освіти і методів навчання. Іншим його наслідком стало суттєве зменшення фінансування і ресурсного забезпечення вищої освіти з боку держави. Сподівання на те, що це буде скомпенсоване підтримкою з боку недержавного сектора економіки, досі не виправдовуються.

Як наслідок цих процесів, система вищої освіти почала працювати не на потреби суспільства, а сама на себе. Як говорять у техніці, вона зараз працює в режимі холостого ходу. Це призвело до істотного погіршення якості вищої освіти і поширення багатьох негативних явищ, зокрема, корупції, фальсифікації звітності та результатів досліджень, академічного плагіату, проявів так званого феодалізму у вищих навчальних закладах тощо. Ми маємо сьогодні відірвану від потреб суспільства, а іноді і від здорового глузду систему оцінювання закладів вищої освіти, науково-педагогічних працівників, здобувачів освіти. Ми маємо систему управління вищою освітою, функціонування якої через недосконалість законодавства значною мірою регулюється не Законами України і чинними нормативними документами, а домовленостями між учасниками процесу.

Результатом трансформації радянської системи стало формування наприкінці 2000-х років авторитарної системи, в якій прийняття багатьох важливих рішень, як на рівні вищої освіти у цілому, так і на рівні окремих вищих навчальних закладів базувалося не на законодавстві, не на індикаторах стану і розвитку освітньої системи, не на результатах досліджень та прогнозах, а на поглядах перших осіб стосовно тих чи інших питань. Як написав анонімний користувач Фейсбуку, якого багато хто асоціює з одним із нещодавніх керівників МОН, в цій системі була корупція, але був і господар.

Втім, якщо ми обрали шлях на інтеграцію до європейського освітнього простору, то нам потрібні не корупція і господарі, а широка автономія вищих навчальних закладів і широкий спектр академічних свобод для всіх учасників освітнього процесу. 10 років тому Україна, приєднавшись до Болонської декларації Міністрів освіти європейських країн [1], офіційно заявила про вибір саме такого шляху. Пізніше Україна приєдналася і до всіх наступних документів, що стосуються створення європейського простору вищої освіти.

Майже 70 українських ВНЗ приєдналися до Великої Хартії університетів (до речі, це набагато більше, ніж у будь-якій іншій державі світу, крім Казахстану). Базові принципи цього документа, зокрема стверджують, що університет є самостійною установою, яка «створює, вивчає, оцінює і передає культуру за допомогою досліджень і навчання. Для задоволення потреб навколишнього світу його дослідницька і викладацька діяльність повинна бути морально й інтелектуально незалежною від будь-якої політичної й економічної влади… Свобода в дослідницькій і викладацькій діяльності є основним принципом університетського життя. Керівні органи й університети, кожний у рамках своєї компетентності, повинні гарантувати дотримання цієї фундаментальної вимоги» [2].

У 2014 р. прийнято новий Закон України "Про вищу освіту" [3], який ставив за мету усунення зазначених деформацій і наближення української вищої освіти до європейського освітнього простору. Але процес реформування вищої освіти йде дуже повільно і суперечливо. Мабуть головною причиною цього є побоювання багатьох освітян, що усунення господарів без швидкої побудови нової ефективної системи управління, неминуче призведе до хаосу, а можливо, і повного руйнування вищої освіти в Україні. Такі побоювання посилюються пропозиціями деяких радикально налаштованих реформаторів знищити існуючу систему і побудувати цілком нову вищу освіту. Переважна більшість освітян і студентів байдужа до проблем реформування, а велика їх частка взагалі є противниками реформ. Не в останню чергу через те, що люди не розуміють, чому вони повинні працювати більше та ефективніше в умовах, коли різко погіршився рівень їх життя, і суттєво зменшилася державна підтримка вищої освіти.

Сьогодні ми маємо констатувати, що за минулий рік стан вищої освіти продовжував погіршуватися. Нові проблеми виникають швидше, ніж вдається вирішувати старі. Цьому є багато об’єктивних причин. Але зникнення господаря тут не до чого. Насамперед, погіршення ситуації пов’язане із складною політичною та економічною ситуацією в державі. Зумовлені цим проблеми можна прогнозувати і вживати запобіжних заходів. Але для цього керівництву освіти треба активніше співпрацювати з громадськими організаціями, які б могли взяти на себе частину відповідальності за моніторинг процесів, загальний нагляд та підготовку проектів потрібних рішень. Крім того є багато інших проблем, спричинених суб’єктивними факторами, політичними сварками, невмінням основних стейкхолдерів знаходити компроміси і домовлятися, намаганням використовувати проблеми освіти для піар-кампаній окремих осіб та структур тощо.

Також ми маємо говорити і про наявність недоліків та суперечностей у самому Законі. Чи не головною з них є те, що нові прогресивні норми були вміщені до старої форми. І сьогодні ця стара форма істотно гальмує процес реформування. Серед недоліків Закону терміни переходу на нові норми, які виявилися нереалістичними; норми щодо Єдиної державної електронної бази освіти, сформульовані без аналізу вимог основних груп користувачів до цієї системи; нечіткість або повна відсутність вимог до членів Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти та процедур їх обрання; незбалансованість повноважень органів управління всередині вищих навчальних закладів тощо. Потребує вдосконалення і розподіл повноважень між державними органами, ВНЗ та їх засновниками. Зокрема, Закон надає повноваження засновника окремих закладів центральним органам виконавчої влади, до повноважень яких одночасно належать розподіл державного замовлення і бюджетного фінансування, а також деякі інші функції, що стосуються всіх ВНЗ.

Цю ситуацію істотно погіршує можливість надання МОН повноважень органу ліцензування вищих навчальних закладів, передбачена винесеними на громадське обговорення проектами нових нормативних документів з цього питання [4]. З погляду загальних принципів права ліцензування освітньої діяльності вищих навчальних закладів органом, якому делеговано повноваження засновника цих закладів, є нонсенсом. А якщо додати, що, згідно з цими пропозиціями, МОН має стати органом ліцензування і для всіх інших навчальних закладів, то це буде порушенням норм багатьох українських Законів, починаючи із ст. 13 Конституції, яка гарантує рівність суб’єктів права власності перед законом.

Дуже повільно йде розробка нової нормативної бази вищої освіти. Більш того, прийняті навіть в останній рік Постанови Кабінету Міністрів України і Накази МОН далеко не завжди відповідають духу і букві Закону. Нерідко, замість того, щоб вносити необхідні поправки до Закону, керівники Уряду і МОН намагаються йти легшим шляхом, прописуючи в підзаконних нормативах те, що вони вважають за потрібне, але що не відповідає вимогам Закону. Прикладом є ситуація з Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти, яке всупереч Закону досі не почало працювати, а його Статут, затверджений Кабінетом Міністрів [5, 6], не повністю відповідає Закону про вищу освіту. Можна зрозуміти зауваження щодо результатів і процедур виборів окремих членів агентства. Але неприйнятними є спроби вирішення проблем не через зміни до Закону, а через намагання діяти в обхід Закону. В якихось випадках такі підходи дають змогу швидше вирішувати поточні проблеми. Але ми маємо зрозуміти, що таке штучне пришвидшення у підсумку буде коштувати державі і системі вищої освіти набагато дорожче.

Є намагання окремих депутатів і громадських організацій вносити до Закону про вищу освіту нові норми, не узгоджені з його концепцією та іншими нормами. Також є багато пропозицій про внесення норм, які очевидно не будуть працювати, чи таких, що можуть бути легко встановлені підзаконними нормативними документами без змінювання Закону про вищу освіту. Прикладами є законопроекти № 1151, 1411, 1619, 2026а, 2335 та деякі інші.

Є намагання певних політиків і громадських організацій зробити відкіт реформи і почати все з нуля. Але почати з нуля вже не вдасться. Система постійно змінюється. Постійно змінюється і навколишній світ. Ми повинні розуміти, що шляхів до мети може бути багато. Якщо ми визначили мету і вступили на певний шлях, ми маємо йти цим шляхом, а не шарахатися з одного боку в іншій. Звісно, це не означає, що ми не повинні виправляти помилки і оптимізувати свій шлях.

Всі ці проблеми більш-менш відомі і постійно обговорюються, як фахівцями, так і громадськістю. Але не вирішуються. Втім, існують й інші більш глобальні проблеми, що впливають на стан вищої освіти та успішність її реформування. Чи не головна серед них – це відсутність відповідальності органів влади, яка нерідко переходить в їх безвідповідальність. Наведу декілька прикладів.

Навесні цього року Верховна Рада України прийняла новий Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» [7]. Цей Закон передбачає кардинально іншу систему ліцензування освітньої діяльності, ніж та, що прописана у Законі про вищу освіту. Закон про ліцензування підготовлений Комітетом Верховної Ради з питань промислової політики та підприємництва. За інформацією, що є на офіційному сайті Верховної Ради, він не направлявся на експертизу до Комітету з питань науки і освіти після прийняття Закону про вищу освіту. Як наслідок, ми маємо сьогодні повністю паралізовану систему ліцензування освітньої діяльності в сфері вищої освіти. Неможливо без порушення одного чи іншого Закону ліцензувати нові спеціальності вищої освіти, неможливо приймати нові нормативні документи з питань ліцензування.

Майже півроку після прийняття Закону про вищу освіту ми були свідками намагання попереднього керівництва Міністерства фінансів України скасувати деякі з його ключових норм, а разом з ними і багатьох інших норм, що регулюють освітню сферу. Частину з цих пропозицій було прийнято разом із Законом про державний бюджет України на цей рік. Одним з наслідків цього є те, що новий навчальний рік учні 4-х та 7-х класів зустріли без підручників.

Чи не найбільш резонансним і актуальним прикладом є кримінальна справа про можливі несанкціоновані втручання окремих працівників Українського центру оцінювання якості освіти до бази результатів Зовнішнього незалежного оцінювання. Не берусь оцінювати рівень обґрунтованості цих припущень. Але фактом є те, що вже третій місяць припущення залишаються припущеннями. Натомість єдиний працездатний до недавнього часу елемент системи забезпечення якості вищої освіти фактично знищений, і імовірність його відновлення стрімко наближається до нуля. Навіть у найкращому випадку, якщо вдасться відновити систему, це потребуватиме величезних додаткових витрат державного бюджету. Існує серйозна загроза зриву вступної кампанії 2016 р. Крім того, вже зараз можна стверджувати про суттєві іміджеві втрати не тільки для вищої освіти України, але і для держави у цілому. Бо велика кількість прихильників реформ в Україні і прихильників України у світі не розуміють таких процесів і відстороненого спостереження багатьох провідних політиків і суспільства у цілому за руйнуванням небагатьох реальних здобутків проєвропейських реформ.

У всіх цих випадків є одна спільна риса. Державні органи формально діють у межах наданих їм повноважень. Але за наслідки цих дій вони не відповідають. Навіть тоді, коли втрати від їх діяльності багатократно перевищують корисний ефект. На жаль, така безвідповідальність базується на нашому законодавстві. Зокрема, в Законі про вищу освіту, відповідальність державних органів згадується лише одного разу. Це ст. 32.1.2, де йде мова про принцип розмежування прав, повноважень і відповідальності засновника (засновників), державних органів та органів місцевого самоврядування, до сфери управління яких належить вищий навчальний заклад, органів управління вищого навчального закладу та його структурних підрозділів. Але в інших статтях Закону жодного слова про хоча б якусь відповідальність державних органів немає. Тому здається, що розподіл здійснено не європейським принципом, де кожний державний орган отримує певну частку загальної відповідальності держави, а також права і повноваження, потрібні для забезпечення цієї відповідальності. В нас поділили за іншим принципом – державні органи отримали повноваження, а вищі навчальні заклади та їх керівники – відповідальність. Справедливості заради, слід зазначити, що ця проблема створена не новим Законом про вищу освіту. Ці норми майже дослівно перенесені з попереднього Закону 2002 р. [8]. Майже так само вони були викладені і в інших проектах, які розглядалися у 2014 р.

Аналогічною є ситуація і з багатьма іншими Законами та органами влади. Вони зазвичай передбачають повноваження і не передбачають відповідальність органів влади. Тому успішність реформування вищої освіти напряму пов’язана з іншими реформами. Насамперед, це стосується децентралізації, дерегуляції, реформи державної служби, реформи правоохоронних органів тощо. При цьому для виходу освіти з кризового стану важливі як реалізація цих реформ у всіх сферах, так і їх імплементація в сфері освіти.

Головним результатом реформування, на мою думку, мав би стати перехід від стану, коли органи виконавчої влади багато уваги приділяють безпосередньому керівництву вищими навчальними закладами, до ситуації, коли вони відповідають не за діяльність ВНЗ, а за стан вищої освіти України у цілому. Такий перехід відразу міг би змінити цілі, які ставить виконавча влада перед собою стосовно розвитку вищої освіти, показники успішності її роботи, а відтак і засоби її впливу на ситуацію.

За таких умов децентралізація управління і дерегуляція у вищій освіті мають означати максимальну передачу функцій управління від органів влади до університетів. Зокрема, безпосередньо вищим навчальним закладам треба передати повноваження із затвердження їх Статутів, вибору керівників ВНЗ і укладання контрактів з ними, самостійного прийняття рішень щодо присвоєння наукових ступенів та вчених звань, самостійного встановлення правил прийому на навчання за освітніми програмами всіх рівнів осіб, які здобули попередній рівень освіти. Відповідно, потрібно було б скасувати такі нормативні документи, як умови прийому, порядок затвердження рішень вчених рад про присудження вчених звань та порядок присвоєння таких звань, типові Статути і типові договори на навчання та інші. Насправді МОН міг би здійснювати ефективний вплив на політику університетів з цих питань, використовуючи лише один важіль управління – механізм розподілу бюджетних коштів. В сучасних умовах університети автоматично почнуть підлаштовувати свої внутрішні стимули саме під ті показники і критерії, що використовуватимуться при розподілі коштів.

У підсумку хочу зазначити, що для виходу з кризи нам потрібно об’єднувати всі сили, які прагнуть до побудови якісної вищої освіти. Необхідна консолідація всіх зусиль і ресурсів для досягнення спільної мети, а не розпорошення їх на вирішення дрібних окремих проблем.


Додаток

[1] Спільна декларація міністрів освіти Європи "Європейський простір у сфері вищої освіти. Болонья, 19 червня 1999 року. "http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_525.

[2] Велика Хартія університетів. http://www.magna-charta.org/resources/files/the-magna-charta/ukrainian.

[3] Закон України «Про вищу освіту».
http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1556-18.

[4] В. Бахрушин. Ліцензування освітньої діяльності – Куди рухаємося? http://www.education-ua.org/ru/articles/465-litsenzuvannya-osvitnoji-diyalnosti-kudi-rukhaemosya

[5] Статут Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти. http://www.kmu.gov.ua/document/248135118/P0244.doc.

[6] Аналітичний звіт про віртуальний «Круглий стіл» на тему «Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти: Крок уперед чи нова ширма старої системи?». http://education-ua.org/ua/draft-regulations/340-analitichnij-zvit-pro-virtualnij-kruglij-stil-na-temu-natsionalne-agentstvo-iz-zabezpechennya-yakosti-vishchoji-osviti-krok-upered-chi-nova-shirma-staroji-sistemi.

[7] Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності». http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/222-19.

[8] Закон України «Про вищу освіту». http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2984-14.


Автор: Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України




Додатково:

УЦОКО получил нового директора и 10 млн гривен

Рахункова палата України: Аналіз формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою

Україна на міжнародному ринку освітніх послуг вищої освіти

100 днів МОН, версія 2.0: Імплементація Закону «Про вищу освіту» потребує розробки більше 40 нормативно-правових актів

Інна Совсун: «У нас немає базових показників, на які ставки працюють наші викладачі, яким є реальний стан забезпечення університетів...»

Міністр освіти ректорам: «Я прошу всіх ділитися своїм досвідом на сайті osvita.gov.ua. Щоб ми всі розуміли, що ми робимо...»

Інна Совсун: МОН є ключовим технічним виконавцем створення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти