"Про поставку продукції для державних потреб" — саме так до 2012 року називався закон, за яким здійснювалося державне фінансування вищої освіти.

Потім назву закону змінили, проте принципи радянського державного замовлення нікуди не зникли.

Абітурієнт у пастці

Систему державного замовлення не критикував хіба що лінивий. Вона справді законсервувала в собі гострі проблеми.

По-перше, обсяги державного замовлення, які визначають, скільки бюджетних місць буде виділено на кожну з понад 130 спеціальностей, не спираються на жодні релевантні прогнози потреб ринку праці. Єдині дані, які по-справжньому враховуються, це кадрові потреби самих ВНЗ. Можна впевнено сказати, що на даний момент обсяги державного замовлення набагато більше залежать від того, скільки працює викладачів у вищій освіті, ніж від того, які маємо економічні пріоритети та потреби ринку праці. Простіше кажучи, коли уряд, наприклад улітку 2010 року, вирішив, що на економіці буде 13 000 місць, а на інформатиці 6 000 місць, то не тому, що очікували в 2016 році на ринку праці приблизно такий запит на економістів та інформатиків. Так сталося тому, що приблизно на таку кількість місць подали запит університети, бо стільки місць було би достатньо для забезпечення ставок їхнім викладачам та іншим співробітникам. Також були певні модні віяння. До середини 2000-х модно було збільшувати підготовку економістів, правників і менеджерів. Університети бачили, що абітурієнти радо йдуть на ці спеціальності, і відповідно коригували запити на бюджетні місця. Трохи згодом подумали, що економістів та правників забагато, і пріоритетними стали ІТ-спеціальності. Ці тренди досі залишаються загадкою для дослідників ринку праці. Такі спеціальності я обрав лише як приклад, насправді це стосується всіх галузей без винятку. Отже, держава щороку вдає, що знає, скільки знадобиться бакалаврів і магістрів тих чи інших напрямів. А тим часом абітурієнти потрапляють у пастку, бо після навчання їх може спіткати те, що плановики називають "перевиробництво", після якого їм доведеться йти на "перекваліфікацію".

По-друге, обсяги державного замовлення розподіляються між університетами в неконкурентний спосіб. Загальний і головний принцип — інерція. Тобто ВНЗ отримують більшу чи меншу кількість бюджетних місць здебільшого відповідно до динаміки загального обсягу, яку вони ж і задають. Певну похибку вносить наближеність до відповідних міністерств, що здійснюють розподіл. Тобто розподіл бюджетних місць часом перетворюється на фінансовий інструмент примусу до покори. Проте за цією більш відомою проблемою непомітною залишається інша, набагато важливіша. Йдеться про те, що наявність бюджетних місць, яка є дороговказом для більшості абітурієнтів, не є обов'язковим атрибутом кращої вищої освіти. Бюджетне місце можна знайти і в слабкому, і в потужному виші. Тобто щороку влітку відбувається така собі спонтанна кампанія з дезорієнтації абітурієнтів.

По-третє, план і факт мають розходження не лише в кількості місць — у вартості також. Бюджетні місця безоплатні лише для самих абітурієнтів, а для державного бюджету кожне із цих місць має свою вартість. Логічно було би припустити, що інженерні, природничі та медичні спеціальності коштують більше, ніж гуманітарні чи економічні, бо вимагають серйозної матеріально-технічної бази. Проте за роки планувань уряд так і не спромігся встановити певні нормативи витрат. Тому розквітла система дисбалансів, за якої підготовка студента в системі МОЗ коштує втричі менше, ніж у системі Мінкульту, а підготовка правника коливається від 20 000 до 115 000 грн в рік залежно від міністерства, якому підпорядкований університет. Ці дисбаланси є наслідком багаторічного лобізму у владних кабінетах. За таких обставин матеріально-технічна база університетів позбавлена можливостей для оновлення, а ресурсоємні програми надають дедалі гіршу освіту.

Можна згадати чимало інших проблем, проте ці три, як на мене, є основними, і всі інші походять саме від них. Загалом я не пригадую, щоб хтось захищав систему державного замовлення. В цьому, здається, досягнуто консенсусу. Проте досі залишається без відповіді питання альтернативи, принаймні я не зустрічав опису системи, яка могла би замінити "поставку продукції для державних потреб".

Погляд Міносвіти

Про зміни підходів до фінансування та відхід від системи державного замовлення в Міносвіти заговорили влітку 2015 року. За підсумками вступної кампанії заступник міністра Інна Совсун заявила, що "потрібно переходити до європейської моделі… коли держава надає фінансування університету, визначає пріоритетні галузі, а вищий навчальний заклад сам вирішує, яку кількість фахівців він може підготувати за державні кошти".

Минуло півроку, у міністерстві з'явився новий очільник департаменту вищої освіти, справи почали рухатися жвавіше, і на початку квітня МОН опублікувало законопроект, винісши в такий спосіб на обговорення своє бачення альтернативи державному замовленню.

Так, фінансування вищої освіти пропонують розділити на чотири окремі потоки: базове фінансування, соціальний фонд, фонд капвидатків і фонд державної цільової підтримки. Останній є наслідком піврічного змагання між коаліцією та колишніми регіоналами за те, хто дасть більше пільг внутрішнім переселенцям та дітям учасників АТО. У результаті кілька десятків тисяч громадян отримали щедрий пакет бонусів: безоплатне навчання, гуртожитки, соціальні стипендії, пільгові довгострокові кредити. Тепер це головний біль уряду. Про фонд капвидатків наразі відомо небагато, але його дієвість теж залежатиме від наявності коштів та механізму їх розподілу — це усе вирішуватиметься в майбутньому на рівні підзаконної бази. Соціальний фонд покликаний виокремити кошти на стипендії із загального потоку фінансування ВНЗ, аби університетам більше не доводилося вибирати, де урізати виплати: на зарплатах, стипендіях чи на комунальних послугах. Це чи не єдиний позитив, пов'язаний зі стипендіальним забезпеченням, бо решта змін носять косметичний характер.

Проте найголовніша зміна — це базове фінансування, потік, у якому йтиме більшість державного фінансування ВНЗ. Саме він є альтернативою державному замовленню, яку пропонує Міносвіти. В його основі лежить автоматизований розподіл державних коштів за допомогою формули, що включатиме певний перелік показників діяльності ВНЗ. Тобто не міністерства вирішуватимуть, скільки коштів отримає ВНЗ, а математичний алгоритм обчислення частки фінансування кожного університету з коштів, що їх закладено в Держбюджеті на вищу освіту. Що кращі показники має ВНЗ, то більше коштів він отримує. Таким чином формула ставить усіх у конкурентні умови, а міністерства позбавлені інструменту фінансового тиску. Загальний підхід цілком виправданий. Основна дискусія розгорнеться навколо показників, які будуть визначені у підзаконних актах. На них зупинимося пізніше. Зазначу, що серед показників є параметр кількості студентів у розрізі різних спеціальностей, що передбачає запровадження певних нормативів фінансування для більш (і менш) ресурсоємних програм, щоб усунути згадані вище дисбаланси.

Водночас, на жаль, у законопроекті збережено систему щорічного планування загальних обсягів бюджетних місць для кожної зі 130 спеціальностей. Тобто одна з трьох найбільших вад системи державного замовлення нікуди не зникає. Міносвіти подаватиме пропозицію, а уряд за 30 днів до вступної кампанії видаватиме постанову з обсягами — по суті так само, як і тепер.

Як же пропонують поєднати планування й розподіл бюджетних місць з автоматизованим розподілом грошей за формулою? Довірити розподіл місць самим абітурієнтам. Законопроект запозичує окремі елементи ваучерної системи, або, як її звикли у нас називати, "гроші йдуть за студентом". Улітку під час вступної кампанії абітурієнти змагатимуться за право навчатися за бюджетні кошти в загальному рейтингу за результатами ЗНО. На цей рейтинг накладатимуть пріоритети, що їх обрали самі вступники, та ліцензійні обсяги, які мають університети. Тобто університет отримає стільки місць, скільки прийде до нього вступників. І з огляду на те, що кількість студентів є серед показників, які враховує формула, то взимку, коли, ймовірно, відбуватиметься автоматизований розподіл коштів, університет отримає відповідно більшу чи меншу суму, залежно від своїх показників, зокрема від того, скільки студентів до нього прийшло під час вступної кампанії.

Навіщо в такій досить нагромадженій схемі рудименти радянського держплану? В Міносвіти чудово розуміють, що їхні прогнози будуть так само відірвані від потреб ринку праці, як і в попередні роки. Проте визначення загальних обсягів за кожною спеціальністю їм потрібне для стримування надмірних наборів на спеціальності, на які є великий попит українських абітурієнтів. Простіше кажучи, якщо ви визначили 500 місць на журналістиці, то за державні кошти університети зможуть набрати не більше ніж 500 абітурієнтів. Якби цього не було, то на прикладі вступної кампанії 2015 року, на бакалаврат з журналістики за бюджетні кошти вступило би приблизно 2100, а на психологію замість 700 — 2300 осіб. Тобто це своєрідний інструмент для стримування "перевиробництва".

Однак таким він може здаватися лише тим, хто думає, що умовні 500 місць на журналістиці — це справжня потреба, а 2100 місць — відхилення від неї. Тобто для того, щоб застосовувати планування, потрібно знати реальні потреби. Власне, саме через це система державного замовлення не працює. Не тому, що вона радянська, а тому, що ми живемо в такий час і в такій країні, де прогнозування кадрових потреб у детальному розрізі спеціальностей з точністю до одиниці доцільне хіба що в медицині та силовій сфері. Для решти секторів (окрім кількох індустрій, де є стрункі асоціації, що охоплюють увесь бізнес) таке планування не має великого сенсу. Адже, на жаль, часто горизонт планування бізнесу — це чергова зміна податкового або митного кодексу, вибори або відставка уряду. За таких нестабільних умов більшість роботодавців не може сказати, скільки і кого саме вони потребуватимуть через чотири—шість років.

Отже, у пропозиції МОН викладено певні зміни, які теоретично можуть забезпечити прозорий і конкурентний розподіл державного фінансування між ВНЗ і наблизити фінансування до ресурсних потреб на різних програмах, проте вони не вирішують проблеми відірваності планування від потреб ринку праці.

Концепція фінансування за результатами діяльності

Сама ідея розподілу фінансування за формулою, що зафіксована в міністерському законопроекті, ґрунтується на концепції державного фінансування ВНЗ за результатами їхньої діяльності (performance-based funding), яку локалізував для українських реалій аналітичний центр CEDOS. Концепцію доповнено чотирма рецензіями від українських і закордонних експертів, завдяки яким її слабкі місця стали більш зрозумілими.

Концепція базується на ідеї автономії університетів. Університетам потрібно дозволити самостійно визначати, які освітні програми фінансувати за державні кошти. Самостійні університети здатні оцінити потреби ринку праці у своїх галузях на своєму локальному рівні і налагодити співпрацю з роботодавцями певного вузького сегмента. Держава натомість повинна створити умови, в яких ця співпраця стає вигідною для всіх. Однією з таких умов є прозорий і конкурентний розподіл фінансування, за якого кращі виші отримують більше коштів. Вже понад 40 років це завдання непогано виконують математичні алгоритми у більшості країн ЄС та більшості штатів США. Саме вони без втручання людей розподіляють кошти прозоро, максимально наближено до необхідних витрат, а також тим ВНЗ, які показують кращі результати діяльності.

CEDOS пропонує відмовитися від планування, залишивши його тільки в силовій сфері, медицині і, можливо, для підготовки вчителів. У силовій сфері існує закритий цикл від навчання до працевлаштування. А в медицині є досить сталі параметри, які дозволяють підвищити ефективність планування. Зокрема, нам відомі тенденції захворюваності в Україні й фактична потреба в лікарях різних профілів у різних регіонах.

У решті кластерів економіки, якщо немає змоги відмовитися від планування, то його доцільно поступово переводити в категорії прогнозів для широких кластерів, які можна співвіднести з певними широкими галузями знань. Наприклад, з десятьма галузями знань за переліком Міжнародної стандартної класифікації освіти. Найголовніше, що такі прогнози повинні ґрунтуватися на економічних пріоритетах і враховувати попит самих абітурієнтів. Якщо держава визначить певні кластери економіки пріоритетними, то їхній розвиток неможливий без належного кадрового забезпечення. Натомість попит вступників потрібно не стільки задовольняти, скільки брати до уваги і насамперед фінансувати ті галузі, які є необхідними за економічними пріоритетами, проте з різних причин недостатньо популярні серед вступників.

Водночас, щоб зменшити ризики "перевиробництва", доцільно запровадити розумні межі. Наприклад, кошти визначені для пріоритету ІT галузі, університет не може спрямовувати на програми з психології або інші освітні програми, що не пов'язані із цим пріоритетом.

Окремою надважливою темою є показники діяльності ВНЗ, що їх ураховуватиме алгоритм. На превеликий жаль, типові показники, які застосовують у цій моделі в інших країнах, в Україні знецінилися. Мало хто наважиться сказати, що в нас наукові ступені, вчені звання, подані або зареєстровані патенти, велика кількість випускників є атрибутами якісної вищої освіти. В нашій ситуації довіра здебільшого залишилася там, де діяльність ВНЗ оцінює третя сторона. До таких належать ринок праці загалом та бізнес, іноземний університет або донор, студенти вишу та його вступники. Кожен із цих показників має свої недоліки і переваги, проте їх об'єднує одна риса — університет не має або має набагато менші можливості сфальсифікувати чи якось "накрутити" ці показники.

Працевлаштування випускників конкретного університету можна відстежити за допомогою нескладної синхронізації електронної бази освіти та систем податкової. Тобто без будь-яких довідок та участі університету або його студентів можна встановити факт працевлаштування. Як досягнення певних умов можна брати до уваги рівень заробітку випускників. Єдине, що видається менш досяжним, — це визначити факт працевлаштування за фахом. Адже випускник може бути цілком успішним у суміжній сфері.

Пряме фінансування вишу бізнесом, міжнародним донором або серйозне партнерство з потужним іноземним університетом — це досить переконливий прояв довіри до українського університету. Якщо цю довіру перевести в грошовий вимір — наприклад, ураховувати частку надходжень від цих суб'єктів, — то цей показник стає цілком вимірюваним і порівнюваним. Чому б державі не довіряти тим, хто вміє рахувати гроші і тричі подумає, перш ніж фінансувати котрийсь із наших вишів?

За умов високого рівня участі та безпосереднього контакту з респондентом, без втручання адміністрації вишу, загальнонаціональне анкетування студентів стає надійним джерелом інформації про оцінку якості освіти самими студентами, яку не здатні дати різні кількісні показники. Звісно ж, таке анкетування доцільно проводити серед старших курсів.

Рівень знань вступників того чи іншого університету може показати, яких саме абітурієнтів він відбирає і, власне, які вступники довіряють цьому вишу. На даний момент це один з небагатьох технічно вже доступних способів оцінювання діяльності ВНЗ третьою стороною.

Не менш дискусійним питанням є показники витратності різних спеціальностей та різних рівнів. Якщо ваговий коефіцієнт витрат між певними рівнями вищої освіти ще можна встановити, то коефіцієнти для спеціальностей — це, можливо, найслабше місце концепції. Слабкість не в самій ідеї, а в тому, що на даний момент не знайшлося команди, яка могла би розробити вагові коефіцієнти за фактом потреб. Якщо це питання не буде вирішене, то можна було би запозичити міжнародний досвід Австрії, Польщі, Румунії, Чехії або Шотландії.

Немає змоги детальніше зупинитися на недоліках та перевагах кожного із цих показників, тому заохочую ознайомитися з повним описом концепції, де також ідеться про необхідні умови, за яких модель може працювати стабільно.

Важко передбачити, яким буде законопроект, коли дійде до парламенту, і в якому вигляді документ потрапить на підпис президентові, якщо депутати його підтримають. Проте дуже бажано, щоб кожен, хто ухвалює рішення в цьому процесі, був максимально обізнаний з можливими наслідками як змін, так і їх відсутності.