Експерти Асоціації європейських університетів (EUA) в рамках міжнародного проекту ATHENA, що підтримується програмою Європейського Союзу TEMPUS, підготували комплексне дослідження Автономія університетів України: аналіз і план дій.

Представлений документ базується на роботі, проведеній на етапі аналізу політики процесу ATHENA, в якому були оцінені системи вищої освіти Вірменії, Молдови та України за 2013-2014 рр. з використанням методології системи показників. У документі представлені результати цього аналізу для України.

Крім того, у ньому говориться про розвиток відповідного політичного плану дій, спрямованого на визначення шляхів реформування системи, що приведуть до розширення університетської автономії. Аналіз та політичний план дій враховує зміни у законодавстві, які були введені з новим законом про вищу освіту, який був прийнятий у липні 2014 року і набув чинності у вересні 2014 року. Для того, щоб показати розвиток, аналіз розглядає ситуацію до і після. План дій робить структурований внесок у поточну та майбутню законодавчу реформу і пов’язаний з нею процес реалізації, а також у подальший інституційний розвиток.

Методологія системи показників

Дані, з якими порівнюється ситуація України, надані Національними асоціаціями ректорів 26 європейських країн. Система підрахунку, яка використовується Системою показників автономії базується на відрахуваннях. Кожному обмеженню університетської автономії було присвоєно значення відрахування на основі того, наскільки обмежуючим здається певне правило або положення. Система з оцінкою 100% означає повну інституційну автономію; система з оцінкою 0% означає, що проблема повністю регулюється зовнішнім органом влади.
У багатьох випадках закон надає університетам обмежену автономію або прописує необхідність переговорів між університетами та урядом. Наприклад, система, в якій університети можуть визначити плату за навчання і при цьому максимальне значення встановлюється зовнішнім органом, отримує оцінку 60% для цього показника. Система показників автономії університетів використовує зважені оцінки. Вагові коефіцієнти створені на основі опитування, проведеного серед членів національних асоціацій ректорів і, таким чином, відображають погляди університетського сектора в Європі. Результати опитування були переведені в числову систему, яка оцінює відносну важливість індикаторів в кожному вимірі автономії.

Структура доповіді

У частині 1 представлені результати аналізу АЄУ про стан автономії у системі української вищої освіти. Вони базуються на нормативно-правовій базі, що діяла в Україні до серпня 2014 р. Аналіз показує кожний з чотирьох вимірів автономії, розроблених АЄУ в межах методології Системи показників автономії:

- організаційну;
- фінансову;
- кадрову;
- академічну.

Частина 2 Доповіді враховує зміни у законодавстві, спричинені новим законом про вищу освіту, який набув чинності у вересні 2014 р. Проте слід мати на увазі, що зараз не можна проаналізувати потенційні наступні постанови, які консолідуватимуть нову законодавчу базу. Система дійсно знаходиться у фазі переходу і шляхи, у які нова нормативно-правова база застосовуватиметься в середньостроковій перспективі, дійсно визначатимуть рівень автономії, з яким можуть працювати українські університети.

Нарешті, частина 3 цього документа висвітлює головні проблеми, з якими стикнеться сектор і державні органи у процесі подальшого вдосконалення нормативної бази. Цей план дій був створений цільовою робочою групою ATHENA в Україні (що включає як керівників університетів, так і представників Міністерства освіти і науки) на основі Системи показників автономії і її аналітичних компонентів автономії. Ця методологія дозволяє цільовій робочій групі окреслити можливі дії щодо вирішення цих головних проблем. Вона доповнюється рекомендаціями АЄУ про те, як вести і далі продовжувати процес реформ.

Результати дослідження



Організаційна автономія

Україна займає місце в нижній частині “середнього” кластера систем, в діапазоні від 41% до 60%. Це підтверджує той факт, що існує ціла низка областей, де організаційна автономія обмежена. Прикладом такого обмеження є те, що процес вибору ректорів диктується законом і кандидата повинен схвалити уряд. Також існує проблема недостатнього впливу зовнішніх учасників на керівні органи університету. В цілому слід зазначити, що всі університети повинні мати такий же рівень автономії, який сьогодні є у Київського національного університету імені Тараса Шевченка, потрібно дати університетам право створювати власні суб’єкти господарювання та не нав’язувати академічним структурам принципи роботи.

Крім того, в деяких аспектах, здається, існує різниця між законом і реальною практикою, коли справа доходить до участі Міністерства. Наприклад, хоча формально термін повноважень ректора регулюється законом, Міністерство може скасувати його в односторонньому порядку.

Фінансова автономія

Система України відноситься до “середньо низького” кластеру фінансової автономії. Університети мають низький рівень самостійності в цьому напрямку, і ця проблема повинна бути вирішена. Постатейні бюджети мають бути усунені та замінені на блокові гранти, які можуть бути вільно розподілені всередині самими університетами. Крім того, всі установи мають мати право на надлишок, а також можуть позичати гроші на фінансових ринках.

Кадрова автономія

Україна відноситься до «середньо високого» кластеру систем вищої освіти. Це відображає чинне законодавство, яке дозволяє університетам безпосередньо використовувати свій власний персонал (тобто співробітники університету не є держслужбовцями) і встановлювати заробітну плату в межах певного діапазону. Деякі обмеження, щодо кількості посад, які можуть бути створені і які вимагають затвердження кандидатів на певні посади Міністерством, повинні бути відмінені. Крім того, перешкоджання законодавством наймати іноземних вчених потрібно змінити або скасувати. На університетському рівні було відзначено, що університетам часто бракує послідовної кадрової стратегії через відсутність загальної функції відділу кадрів.

Академічна автономія

За показниками академічної автономії Україна відноситься до середньо-низької групи систем вищої освіти через суворі обмеження, які встановлені для університетів урядом або міністерством під час відбору студентів, впровадженні нових програм, плануванні програми курсу та забезпеченні якості навчання. В Україні вплив уряду та державних органів влади є високим у цій сфері автономії, тому необхідна є реформа для поліпшення цих показників.

Законодавчі зміни

Українська законодавча база вищої освіти зазнала значних реформ у 2014 році, що певним чином вплинуло на університетську автономію. Попередньо прокоментувавши неофіційний переклад проекту закону, АЄУ змогла переглянути офіційний переклад остаточного закону, наданого Міністерством на початку 2015 року. У цій секції мова буде йти про аналіз того, як фінальна версія закону змінила стан університетської автономії в Україні, особливо відносно елементів, що можна виміряти методологією системи показників автономії з метою встановлення нових показників, де це необхідно.

Включені подальші загальні спостереження за новим законом, що має потенційний вплив на університетську автономію, але може не вимірюватись методологією системи показників. Вони, таким чином, не впливають на вимірювання показників, але все ж вважаються дуже доречними. З цієї точки зору, також важливо зазначити, що на сьогодні багато елементів закону ще не були впроваджені, а нижче наданий аналіз просто базується на чисто юридичних змінах. Для ефективної автономії українських університетів такі впровадження, однак, відіграють важливу роль.

План дій проекту ATHENA

На додаток до індивідуальних проблем, з якими стикається Україна у кожному вимірі університетської автономії, існують головні виклики, яким потрібно протистояти, і вони визначаються спеціальною комісією з національної політики. Основним наскрізним питанням, визначеним усіма партнерами в контексті нової регуляторної рамки, є застосування на практиці. Університетський сектор стикається з невизначеністю, особливо при тлумаченні нових правових документів; важливо, що нова законодавча рамка втілюється на практиці таким чином, що надає університетам більше автономії, а не просто надає автономію в принципі.

Сектор також стикається з культурною зміною на додаток до реформи вищої освіти в цілому, якій потрібні час та ресурси, щоб адаптуватись. В цьому контексті робота проекту ATHENA, а особливо цей “Аналіз і план дій” та пов’язані з нею інструментарії з управління, фінансового менеджменту та управління людськими ресурсами, пропонують керівні принципи вторинного законодавства, що необхідне для забезпечення впровадження нової системи.

Поряд із викликом впровадження нової системи, яку погодила спеціальна комісія з національної політики, АЄУ наполегливо рекомендує сфокусуватись на питанні розвитку людських ресурсів, що теж повинне бути пріоритетним. Проект ATHENA показує, що стратегічне управління людьми важливе для організаційного успіху, особливо в контексті покращеної автономії, і, таким чином, необхідно інвестувати в допоміжні структури та процеси.

Рекомендації для процесу реформування

З урахуванням пріоритетів, визначених у попередніх розділах, заключний розділ має на меті визначити конкретні кроки, які слід зробити партнерам проекту для сприяння реформі у системі вищої освіти України.

• У першій частині цього розділу представлено завдання, що вбачаються як необхідні передумови для процесу реформування. Ці дії пов’язані зі створенням атмосфери співробітництва та взаємної довіри, що забезпечить відданість процесу усіх зацікавлених сторін.

• У другій частині розділу визначено ключові кроки удосконалення та розвитку університетської автономії, які, на думку АЄУ, потребують особливої уваги як на системному, так і на інституційному рівні. АЄУ має багатий досвід консультативної допомоги органам влади й університетам у питанні реформи управління в системі вищої освіти, на якому ґрунтуються надані тут рекомендації. До того ж, вони враховують конкретні потреби зацікавлених сторін в системі вищої освіти України, які були визначено в ході аналізу стратегій проекту DEFINE.

За матеріалами: ATHENA analysis and roadmap for Ukraine




Додатково:

Проект Закону №3219 від 05.10.2015: Про внесення змін до деяких законів України щодо автономії вищих навчальних закладів

UNESCO: Мировое образовательное сообщество приняло и предложило к осуществлению Рамки действий «Образование-2030»

Освітня сфера в нашій державі існує не завдяки, а всупереч