Анотація

В записці систематизовано ключові ризики для стабільності системи державних фінансів України в 2014 році. Проаналізовані головні зміни до держбюджету та їх вплив на макроекономічну ситуацію. Розроблено комплекс заходів щодо запобігання кризових явищ в системі державних фінансів.

ЩОДО ПОДАЛЬШИХ ЗАХОДІВ БЮДЖЕТНОЇ СТАБІЛІЗАЦІЇ В УКРАЇНІ

Проблеми та дисбаланси системи державних фінансів на сучасному етапі формують головні загрози для макроекономічної стабільності в Україні. Від спроможності уряду знизити їх гостроту в 2014 р. залежатиме й динаміка економічного зростання в середньостроковій перспективі.

2014 р. буде досить складним для України. Попри покращення зовнішньої економічної кон’юнктури, комплекс внутрішніх проблем обумовить погіршення економічної ситуації в країні. Під значним тиском також перебуватиме система державних фінансів. Передусім це стосується державного бюджету.


Рис. 1. Щомісячні доходи державного бюджету України, млрд грн

У І кварталі надходження до державного бюджету України становили 88,7 млрд грн, що на 4,9 млрд грн (на 5,8 %) більше, ніж за аналогічний період 2013 р. Проте необхідно враховувати зростання авансових платежів по основних податках і фактичне призупинення відшкодування ПДВ у березні. Штучне стримування відшкодування ПДВ засвідчує той факт, що в І кварталі 2014 р. його обсяг скоротився на 35 % в порівнянні з аналогічним показником 2013 р. При цьому, відшкодування ПДВ у березні впало на 53,1 %, або на 2,6 млрд грн, – до 2,3 млрд грн. З урахуванням цього реальна динаміка доходів бюджету є від’ємною.

У подальшому варто очікувати посилення негативних тенденцій. Ризики для стабільності системи державних фінансів у 2014 р. одночасно формуватимуть такі чинники:

1) скорочення ВВП, що зменшить надходження більшості податків та збільшить видатки на боротьбу з наслідками рецесії;

2) погіршення фінансових результатів підприємницького сектору, що знизить доходи бюджету від сплати податку на прибуток;

3) зниження доходів населення, що зменшить надходження податку на доходи фізичних осіб, соціальні внески до Пенсійного фонду України та фондів соціального страхування;

4) різке зменшення імпорту, що відчутно знизить надходження ПДВ та акцизного податку з імпортної продукції. За нашими розрахунками, скорочення імпорту на 1 млрд дол. (без врахування імпортних поставок газу) призводить до зменшення надходження ПДВ на 1,45 млрд грн. Водночас, ймовірне зростання експорту обумовить зростання обсягів відшкодування ПДВ, що збільшить тиск на дохідну частину бюджету;

5) підвищення тарифів на імпортований газ за одночасної девальвації гривні, що посилить дисбаланси НАК «Нафтогаз України»;

6) зростання видатків бюджету на обслуговування державного боргу, номінованого в іноземних валютах, що обумовлено значною девальвацією національної валюти. Якщо врахувати, що 56,7 % державного боргу сформовано в іноземних валютах (долар США, євро, СПЗ, японська єна), то додаткові витрати бюджету зростуть досить суттєво;

7) наявність значної суми бюджетної заборгованості, що виникла в 2013 р. і має бути погашена з доходів бюджету 2014 р. Зокрема, в 2013 р. прострочена кредиторська заборгованість бюджетних установ за видатками державного бюджету становила до 3,4 млрд грн. Бюджетна заборгованість з відшкодування ПДВ на 1 березня 2014 р. становить 16,8 млрд грн;

8) необхідність додаткового розширення видатків бюджету на оборону у зв’язку з високим ризиком зовнішньої військової агресії;

9) зниження доходів від приватизації через загальну переоцінку українських активів, пов’язану з підвищенням політичних та економічних ризиків інвестування в Україну;

10) зупинення більшості надходжень до державного бюджету з території АРК та м. Севастополь через окупацію цих територій Російською Федерацією.

Певними компенсаторами, які сформують незначний позитивний ефект для подолання дисбалансів в системі державних фінансів, є девальвація національної валюти та прискорення інфляції. Враховуючи, що значну частину внутрішньої пропозиції в Україні формує імпорт, знецінення гривні призведе до активізації інфляції.

Зростання цін на імпортну продукцію надасть імпульс зростанню цін на продукцію власного виробництва. В умовах замороження соціальних виплат збільшення інфляційних доходів дозволить зменшити дефіцит бюджету. Проте така політика матиме значні соціальні наслідки.

Таким чином, у 2014 р. для системи державних фінансів України існують досить значні загрози, актуалізація яких здатна дестабілізувати економіку країни. З метою попередження глибоких кризових явищ парламент за поданням уряду схвалив Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» (від 27.03.2014 р. № 1165-VII) та Закон України «Про запобігання фінансовій катастрофі та створення передумов для економічного зростання в Україні» (від 27.03.2014 р. № 1166-VII).

Першим законом було внесено зміни до державного бюджету на 2014 р., які ґрунтуються на фіскальних ініціативах уряду та оновленому макроекономічному прогнозі розвитку України на 2014 р. Зокрема, ним передбачено:

- зменшення доходів державного бюджету (з міжбюджетними трансфертами) на 22,4 млрд грн до 372,9 млрд грн;

- зменшення видатків та надання кредитів державного бюджету (з міжбюджетними трансфертами) на 26,3 млрд грн до 444,9 млрд грн;

- зменшення дефіциту державного бюджету на 3,0 млрд грн до 68,6 млрд грн.

Зменшення дисбалансу в держбюджеті відбулося за рахунок:

- погіршення прогнозу макроекономічних показників на 2014 р., що автоматично зменшило доходи на 44,1 млрд грн;

- врахування змін до податкового законодавства, що зафіксовані в Законі України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні», що має збільшити доходи на 24,7 млрд грн.

При цьому додаткові надходження до держбюджету мають забезпечити такі фіскальні новації (табл. 1):

1) підвищення ставок акцизного податку на алкогольні напої та спирт (на 25 %), тютюнові вироби (на 31,5 %), пиво (на 42,5 %);

2) розширення бази оподаткування та підвищення ставки плати за користування надрами, зокрема, на газовий конденсат ставка підвищена з 39 % до 42 %;

3) запровадження прогресивної шкали оподаткування пасивного інвестиційного доходу фізичних осіб за ставками 15 %, 20 % і 25 %;

4) запровадження 7 % ставки для ПДВ операцій з постачання лікарських засобів та виробів медичного призначення (імпорт і постачання виробником);

5) підвищення удвічі ставки збору за користування радіочастотним ресурсом України;

6) підвищення удвічі збору за реєстрацію нових автомобілів і мотоциклів з об’ємом двигуна понад 0,5 л; встановлення ставки акцизу на мотоцикли з об’ємом двигуна до 0,5 л на рівні 0,06 євро за 1 куб. см і підвищення удвічі ставки акцизного податку на автомобільні кузова;

7) скасування оподаткування за нульовою ставкою ПДВ операцій з експорту зернових і технічних культур;
8) зменшення неоподатковуваного імпорту товарів, що переміщуються в міжнародних поштових відправленнях, з 300 до 150 євро;

9) застосування єдиної ставки акцизного податку на дизпаливо (98 євро за тонну) замість диференційованих ставок залежно від вмісту сірки (від 46 євро до 98 євро за тонну). Введено оподаткування альтернативного палива.

Скорочення плану доходів бюджету в розрізі податків
відповідно до Закону України № 1165-VII, млрд грн



Скорочення видатків відбулося передусім за рахунок:

1) зниження рівня соціальних стандартів – замість запланованого в попередньому варіанті бюджету підвищення прожиткового мінімуму на одну особу протягом року до 1256 грн цей показник до кінця року зафіксовано на рівні 1176 грн; замість запланованого підвищення розміру мінімальної заробітної плати до 1301 грн її розмір зафіксовано на рівні 1218 грн;

2) зниження низки соціальних виплат, зокрема одноразової виплати при народженні другої, третьої та подальшої кількості дітей. Крім того, було скорочено фінансування програми доступного житла, придбання медичного автотранспорту тощо;

3) зменшення обсягу міжбюджетних трансфертів, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, на 5,9 млрд грн (до 124,3 млрд грн);

4) скорочення загальної чисельності державних службовців та працівників правоохоронних органів (МВС, СБУ, Управління держохорони, прокуратури)[1];

5) скорочення низки капітальних видатків, передусім для головних розпорядників бюджетних коштів на власні витрати, хоча скороченню також підлягають значні програми територіального розвитку. Зокрема, зменшено видатки за статтями: фінансове забезпечення цільових проектів екологічної модернізації підприємств (на 561,7 млн грн), підтримку реалізації національних проектів (135 млн грн), здійснення заходів щодо проведення земельної реформи (73,5 млн грн), державна підтримка будівництва вугле- та торфодобувних підприємств, технічне переоснащення зазначених підприємств (2364,3 млн грн), реалізація Загальнодержавної цільової програми «Питна вода України» (148,1 млн грн);

6) скорочення видатків за державним фондом регіонального розвитку на 2,48 млрд грн (у тому числі субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій – 1,04 млрд грн). Після такого рішення ресурс фонду складатиме лише 1 млрд грн.

З метою стабілізації бюджету Пенсійного фонду України Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» запроваджені такі заходи:

1) змінені пропорції розподілу ЄСВ між фондами соціального страхування таким чином:

- на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування

– 34,3 % (збільшиться на 1,1 в.п,);

- на загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття – 0,5 % (зменшиться на 1,0 в.п,);

- на загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням – 1,7 % (зменшиться на 0,2 в.п,);

- на загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності – 1,61 % (збільшиться на 0,1 в.п,);

2) скасовано спеціальний порядок нарахування пенсій у розмірі 80 % від заробітної плати суддям, прокурорам і державним службовцям і для даних категорій встановлюється загальний принцип нарахування пенсій у розмірі 70 % від зарплати;

3) повернуто збір на обов’язкове державне пенсійне страхування за ставкою 0,5 % при здійсненні операцій з купівлі юридичними і фізичними особами іноземної валюти в безготівковій та готівковій формах;

4) введено податок на пенсійні виплати, якщо їх щомісячний розмір перевищує 10 тис. грн (в розмірі 15-17 % від суми перевищення).

Місцеві бюджети отримали досить незначну фіскальну підтримку. Згідно Закону України «Про запобігання фінансовій катастрофі та створення передумов для економічного зростання в Україні» збільшити їх дохідну базу мають такі заходи:

- розширення бази оподаткування податком на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки (враховується загальна площа об’єкта житлової нерухомості замість житлової);

- встановлення індексації нормативної грошової оцінки земель для визначення бази оподаткування фіксованим сільськогосподарським податком.

Відмітимо, що ефект цих нововведень місцеві бюджети відчують лише в 2015 р. Натомість вже в 2014 р. буде скорочено обсяг міжбюджетних трансфертів і видатки державного фонду регіонального розвитку.

Разом з тим Закон України «Про запобігання фінансовій катастрофі та створення передумов для економічного зростання в Україні» містить низку норм, що знижують ризики для дестабілізації системи державних фінансів без створення негативних соціально-економічних наслідків. Зокрема, скасовано норму попереднього варіанту Державного бюджету щодо надання права Пенсійному фонду України у 2014 р. залучати банківські кредити для покриття тимчасових касових розривів (стаття 20). Крім того, вилучено статтю 19 щодо надання КМУ права реструктурувати фактичну бюджетну заборгованість за низкою видатків державного бюджету, що виникла станом на 1 січня 2014 р., а також права органам казначейства погашати відшкодування ПДВ у спосіб видачі фінансового казначейського векселя. Реструктуризація бюджетної заборгованості у спосіб видачі фінансового казначейського векселя є інструментом нарощування державного боргу в обхід законодавчих обмежень.

З нашої точки зору, запропонованих податкових ініціатив недостатньо для забезпечення доходів бюджету, необхідних для того досягнення критеріїв розміру дефіциту і державного боргу, закладених в Законі України про державний бюджет. У зв’язку з цим існує потреба запровадити додаткові заходи для подолання дисбалансів державних фінансів у частині збільшення доходів бюджету:

1. Підвищення ефективності боротьби з приховуванням доходів. Податкова служба має досить широкі повноваження для контролю за достовірністю декларування громадянами доходів та майна, проте робота в даному напрямі залишається малоефективною. Водночас, тіньові доходи громадян, особливо з високим рівнем доходу, є єдиним істотним джерелом доходів бюджету, яке містить значний фіскальний потенціал, і реалізація якого не створює бар’єрів для економічного розвитку держави;

2. Тимчасове підвищення ставки ПДВ до 23 % з одночасним впровадженням ставки в 10 % для товарів першої необхідності. Таким шляхом пішли більшість країн ЄС, які в умовах кризи зіткнулися з потребою фінансування додаткових бюджетних видатків;

3. Запровадження на постійній основі підвищеної ставки ПДВ у розмірі 23 % на товари розкоші. До переліку об’єктів оподаткування ПДВ за підвищеною ставкою доцільно віднести, зокрема, операції з придбання автомобілів з великим об’ємом двигуна, квадрациклів, яхт, ювелірних виробів, коштовних ручних годинників тощо;

4. Поглиблення прогресії податку на доходи фізичних осіб, джерелом яких є заробітна плата та інші форми винагороди, з встановленням соціальної пільги – зниженої ставки для малодохідних категорій населення;

5. Запровадження податку на капітал в розмірі 1 % від ринкової вартості акцій, якими володіє резидент України;

6. Розширення переліку корисних копалин, за видобування та реалізацію яких справляється рента. Окрім нафти, газу та газового конденсату, в Україні видобувається значний обсяг інших корисних копалин, що є власністю українського народу, проте не приносять дохід від їх промислового освоєння. Видається доцільним включення до об’єктів справляння ренти видобування залізорудної сировини, марганцевої руди, уранової руди, жирних сортів коксівного вугілля, руди кольорових металів тощо. Це значно збільшить обсяг доходів бюджету, що забезпечить еквівалентну плату громадянам України за продаж корисних копалин корпоративним сектором;

7. Розширення групи підакцизних товарів. Зокрема до об’єктів оподаткування акцизним товаром можна віднести операції з придбання харчових продуктів, які є: а) товарами преміум-класу; б) шкідливими для здоров’я. Це дозволило б не лише збільшити доходи бюджетів, а здійснити певний позитивний стимулюючий вплив, зокрема обмежити вживання шкідливих продуктів харчування.



_____________________________________________________________________

[1] Урядом підготовлено проекти нормативно-правових актів, якими передбачено скоротити чисельність працівників державних органів на 51,5 тис. осіб





Додатково:

Набрав чинності новий Закон України «Про здійснення державних закупівель»

Щодо посилення відповідальності Міністерства економічного розвитку і торгівлі України за формування державного замовлення на підготовку кадрів для економіки