О реформах в финансировании образования

Ян Герчински — адъюнкт-профессор Варшавского Института образовательных исследований. Он считается одним из лучших в Европе консультантов по управлению и финансированию образования в постсоветских странах.

В настоящее время г-н Герчински работает в нашей стране в качестве эксперта шведско-украинского проекта "Поддержка децентрализации в Украине". Главная цель этого проекта — оказывать практическую поддержку реформам на основе опыта Швеции, других скандинавских стран и стран — членов ЕС.

— Ян, расскажите, пожалуйста, немного подробнее о проекте.

— В нем есть две весьма четко сфокусированные части: одна связана с образованием (в ней работаю я), другая — с фискальной децентрализацией.

Изменения в Бюджетный кодекс в контексте децентрализации внесли в правовую систему Украины новые финансовые инструменты — секторальные субвенции. В том числе — две субвенции в области образования. Они должны распределяться между районами и областями по формулам, подготовленным Министерством образования и науки. Таким образом, задача распределения средств и мониторинга их использования переходит от Минфина к Минобразования. И цель нашего проекта — помочь Министерству образования принять эти новые функции. Но для этого у МОН недостаточно опыта и ресурсов, т.е. людей с опытом решения таких задач, процедур, связанных с ними, необходимых финансовых данных.

До сих пор у Министерства образования не было нужды собирать данные об образовательной сети по районам, по каждой школе. Традиционно собиралась информация только в разрезе областей. Между тем во всех странах Европы создаются большие детальные базы данных для того, чтобы наблюдать, как изменяется образование, и понимать, где его слабые стороны, а где — наоборот. И такая база данных необходима Украине.

Это показывает объем трудностей, стоящих перед Министерством образования, когда оно пытается взять на себя новые задачи. К тому же, принять на себя новую роль стратегического владельца, планирующего развитие сектора, — значит взять на себя большую ответственность за многие направления, которые не работают. Некоторые реформы будут непопулярны, они не встретят поддержки.

Следует отметить, что реформа децентрализации, реализуемая Украиной, проходит в весьма нехорошей общей фискальной ситуации. Когда Польша в начале 90-х подходила к реформам, состояние ее экономики было намного хуже, чем в Украине. Но это было время начала трансформации, либерализации, достаточно быстрого роста из крайне низкого уровня. Такой рост помогает внедрению реформ. Ожидать аналогичного роста в Украине сегодня трудно. Тем более при ограниченном финансировании. Поэтому Министерству образования будет чрезвычайно тяжело. Это огромная ответственность.

— К сожалению, в нашей стране образование всегда финансируется по остаточному принципу. Какова ситуация в других странах?

— Я не видел стран, где работники системы образования сказали бы, что они получают достаточно средств. Даже когда я говорил с экспертами из Германии, где расходы на одного учащегося более чем в два раза выше, чем в Польше.

Обсуждая финансирование образования, мы всегда сталкиваемся с двумя сторонами проблемы. Первая — это возможности бюджета. Вторая — эффективность использования выделенных средств. К сожалению, обе эти стороны в Украине — проблемные. Украина втянута в колоссально дорогую войну, торговые отношения находятся в процессе радикальных трансформаций. Все это серьезно ограничивает возможности государственного бюджета. Что касается эффективности, тут Украине нужна оптимизация.

Средняя по стране наполняемость классов — примерно 10 человек. Это крайне мало. И означает, что в Украине много маленьких сельских школ (здесь я цитирую анализ Всемирного банка), которые просто неэффективны: учитывая мировую практику, большинство из них, наверное, сильно слабы с академической точки зрения, а на их содержание уходит много средств.

Проблема также в том, что исторически сложившееся разделение функций министерств в Украине (вопросами финансов занимался Минфин, а вопросами образования — МОН) привело к тому, что никто не чувствовал себя ответственным за то, чтобы средства, выделенные на образование, расходовались эффективнее.

Сейчас одной из целей реформы будет то, чтобы вопросы финансирования образования, распределения образовательной субвенции переходили от Минфина к МОН. И это правильный шаг с различных точек зрения. Если реформа будет успешной и будет внедрена полностью, это будет означать, что впервые в Украине МОН станет реальным стратегическим планирующим центром сектора образования. А это — большой шаг вперед. Ибо невозможно планировать развитие сектора, не думая о деньгах.

— Как вам работается с нашими министерствами?

— Считаю, что реформаторы в правительстве есть. Даже если они не знают всех вопросов, они открыты, не приходят со своим непоколебимым мнением, готовы учиться, пытаются искать хорошие решения. На этом уровне мы весьма довольны работой. Но реформаторы в разных министерствах немного одиноки. Их мало, и они не всегда разговаривают друг с другом. Это довольно серьезно препятствует процессу реформ. К сожалению, помочь реформаторам из разных министерств сотрудничать не является задачей внешних экспертов. Они должны это сделать сами.

— В чем сложность в распределении образовательной субвенции на местные уровни? Есть норматив на одного ученика, умножаем его на количество учеников — и сумма понятна. Принцип образовательного ваучера, "деньги за ребенком".

— Полностью этим принципом крайне редко пользуются в странах Европы. Он применялся, например, в Грузии. В 2009-м я сделал подробный обзор грузинской ваучерной системы в исследовании Всемирного банка. Выводы таковы, что эта система работает не очень хорошо. Сейчас Министерство образования Грузии отказалось от ваучеров.

В условиях децентрализации необходимо не только распределить средства из государственного бюджета в местный (здесь принцип "деньги за ребенком" будет полезен), но и поддержать с помощью увеличенного финансирования отдельные группы населения (например, сельские школы, учащихся со специальными потребностями, национальные меньшинства).

Кроме того, на районном уровне принцип "деньги за ребенком" использовать практически невозможно. Потому что в одном и том же районе есть большая школа, скажем, на 300 учащихся, и несколько сельских школ, где по 30 детей. А это означает, что в сельской школе расходы в перерасчете на одного ученика намного больше. И здесь принцип "деньги идут за ребенком" работать не должен, я думаю. Ибо это ограничит возможности района отвечать на реальные нужды каждой школы, учитывать все сложные ситуации, которые могут там возникнуть.

Подготовить формулу распределения средств, учитывающую особенности каждой школы, несказанно сложно. Конечно, есть страны, где это делается. Австралия, например. Описание формулы, применяемой в этой стране, занимает 100 страниц. В ней трудно разобраться. При расчетах принимаются во внимание колоссально много данных из каждой школы. Но хороший системный сбор данных в условиях Украины невозможен.

— То есть принцип "деньги за ребенком" может применяться только наверху государственной пирамиды. А внизу его нужно дополнить другими инструментами.

— Да. И какие это будут инструменты — весьма чувствительный вопрос. Его решение зависит от доверия к местной власти. Есть страны, где это доверие необычайно высокое. Например, в Польше. Поэтому польское законодательство не создает никаких ограничений для местных властей в распределении бюджета. А есть страны, где такого доверия нет. И тогда законодательство намного жестче ограничивает свободу местных властей. Так, например, происходит в Болгарии (привожу примеры только бывших соцстран, ибо сравнивать наши страны с Финляндией, Германией, Италией трудно, мы все-таки отличаемся от них, независимо от того, вошли мы в Евросоюз или нет). Думаю, что в Украине такое полное доверие к местным властям, как в Польше, неоправданно.

— Вы сказали, что в нашей системе образования средства расходуются неэффективно. Рассматривали ли вы вопрос оптимизации сельских школ?

—Это чрезвычайно важный вопрос, и его следует задать украинским реформаторам.Для успешной оптимизации нужно несколько принципиальных условий. Первое — всегда должны быть альтернативы закрытию школы. Чтобы не было такого: или выделяем большие средства на маленькую школу, или закрываем ее. Иначе каждое село у вас станет линией фронта.

Здесь есть несколько решений. Закон об образовании должен создавать возможности для предоставления образовательных услуг на местах. Например, в Польше сельскую школу могут передать в управление общественной организации. Такая школа становится публичной, она не берет денег с учащихся. Закон определяет условия договора, который должен быть подписан между местной районной властью и общественной организацией (это крайне необходимо для того, чтобы не допустить дикой приватизации). Также закон предлагает несколько регуляций, которые позволят публичным школам быть более дешевыми. Первая связана с тем, что какую-то работу (например, уборщицы) могут выполнять родители. Поэтому типовое штатное расписание не является обязательным. Это весьма важно, поскольку обычно именно штатное расписание делает малые школы крайне неэффективными. Когда в школе 15 учащихся, технический персонал не нужен в традиционном объеме.

Втораярегуляция, снижающая стоимость публичных сельских школ в Польше, связана с зарплатой учителей. Она может быть несколько ниже, чем в городской школе. Многие согласятся на это. Ведь в селе — совсем другой рынок труда. И по сравнению с другими людьми, работающими в селах, зарплата учителей все равно выше.

Я говорю о польских решениях, они связаны с польскими особенностями. В Украине своя специфика — у вас и села другие, и учителя другие, и ваше законодательство другое. Какие альтернативные типы школ могут быть созданы в украинских селах — это задача для ваших реформаторов. Внешние эксперты могут помочь, но здесь мы сталкиваемся с особенностями украинской образовательной системы.

Существуют также практические решения, позволяющие школам сэкономить. Например, на подвозе учеников из соседних сел. Здесь тоже есть необычайно интересный опыт польских местных властей, начавшийся с того, что они покупали автобусы. Была даже специальная правительственная программа "Школьный автобус". Но со временем наши местные власти (гмины) отказывались от этих автобусов. Они их не хотели. Потому что с автобусом приходят дополнительные расходы: надо иметь замену на случай аварии, поломки, болезни водителя. Необходимы средства на ремонт и обслуживание автобуса. Так что сейчас в большинстве случаев местная власть проводит тендеры для частных компаний-перевозчиков. Это намного дешевле, чем иметь свой автобус. Компании берут на себя ответственность за решение всех транспортных проблем и все соответствующие риски. Раньше такого типа транспортных компаний не было. Но когда в них появилась потребность — они сразу же возникли. Рынок реагирует быстро. Если есть возможность зарабатывать, всегда найдутся те, кто захочет ею воспользоваться.

Помогут сэкономить и разные возможности организации работы школ. Например, не в каждой школе нужен директор и завуч. Некоторые учебные заведения могут стать филиалом больших школ. И учителя могут приезжать в них по специально составленному расписанию несколько раз в неделю.

Второе принципиальное условие оптимизации школ связано с работой местных властей. Они должны быть реальными местными властями. В ваших районах нет настоящего местного самоуправления. Совет в них избирается, но исполнительный аппарат назначается центрально, из Киева. И основные решения принимает назначенная сверху исполнительная власть.

Европейская хартия местного самоуправления (European Charter of Local Self-Government) требует, чтобы местный исполнительный аппарат был подчинен местному совету. Тогда и будет политическая ответственность всего аппарата перед электоратом. Путем демократических выборов население решает, чего оно хочет. В польских местных выборах вопросы образования чрезвычайно важны. Потому местные власти чувствуют ответственность и понимают, что если они плохо организуют работу своих школ, это скажется на результатах следующих выборов. У нас управления образования полностью подчинены местным советам. А ваши районо — это назначенные чиновники. Они опытные управленцы и хорошо понимают проблемы местного уровня, но они не чувствует политической ответственности перед населением.

Третье условие того, чтобы разумно подойти к решению задачи оптимизации, — это финансовые решения. Если на местном уровне закрывается школа, и из нее переводятся ученики, необычайно важно, чтобы то, что было сэкономлено, сохранилось на местном уровне. Тогда у местной власти есть мотивация экономно и рационально расходовать средства. К счастью, это условие будет реализовано в Украине путем образовательной субвенции.

Четвертое весьма важное условие —сокращение учителей при оптимизации школ. Это самый болезненный вопрос. Но, к сожалению, не думать о нем нельзя. На сегодняшний день украинское образование крайне неэффективно: много малых школ, слишком много учителей работает в системе. И некоторые сокращения неизбежны.

— Это будут непопулярные решения.

— Да. И ответственность за эти решения должна принимать на себя местная, демократически избранная, власть. Чтобы не было фронта между Киевом и селом. Как это происходит сегодня в Польше? Мер говорит: "Ваша школа очень маленькая и очень дорогая. Рядом, в пяти километрах, есть школа лучше. Мы туда переведем ваших детей, а на сэкономленные средства наймем логопедов, психологов, других педагогов. Условия для ваших детей будут намного лучше". Такой диалог — непрост и требует времени, но в большинстве случаев позволяет достичь компромисса.

— Как вы считаете, кто должен платить за учебники — родители или государство?

— По поводу учебников в разных странах принимаются разные решения. У нас в Польше, например, еще с коммунистических времен родители платили за учебники. Сначала это работало довольно хорошо. Но последние семь—восемь лет рыночная система привела к таким патологиям, что сейчас правительство приняло решение: учебники по государственным программам перевести на государственное обеспечение. Причин много. Это сложный и долгий разговор. Но главное: издательства вынуждали родителей ежегодно покупать новые учебники. Каждый год они что-то меняли, чтобы школы не могли пользоваться старыми учебниками.

Здесь еще один необычайно важный вопрос: насколько централизованное обеспечение бесплатными учебниками эффективно с точки зрения коррупции? С другой стороны, вера в то, что когда мы перейдем к финансированию учебников на местном уровне, эта коррупция уменьшится, тоже может быть неоправданна. Так что вопрос учебников остается сложным. И ответа на него пока нет.

— Значительную поддержку в финансировании наших школ оказывают родители.

—Довольно много людей, работающих в образовании, считают, что родители готовы взять на себя частично финансовую поддержку школы. Хотя я не уверен, что кто-то их спрашивал. Родители вынуждены платить в школах за многие вещи. Это ужасно, недопустимо и противоречит Конституции Украины. Я говорю среди прочего и о т.н. "благотворительных фондах". Особенно недопустимо то, что есть школы, которые не хотят бесплатно взять детей в первый класс. Если честно — я считаю, что каждый директор, требующий этих денег, должен тотчас быть уволен с работы..

Есть случаи, когда суммы, собираемые с родителей, больше бюджета школы. Это приводит к ужасной ситуации, когда половина бюджета школы контролируется местными органами власти, а другая, состоящая из родительских денег, — нет. Тут полная свобода директора: он может дать доплату, кому хочет и сколько хочет.

Двойная бухгалтерия сильно вредит качеству работы школы. Если дополнительная зарплата учителя зависит от неконтролируемых решений директора, это означает, что учитель полностью от него зависит, и что закон его не защищает. Из этого следует, что многие школы уже стали практически частными. Они уже целиком зависят от родителей и спонсоров. А тот, кто платит деньги, всегда чего-то ожидает взамен. Я считаю, что защита бесплатного обучения в государственных школах — это важная задача реформаторов.

— В чем будет состоять эта защита — вывести родительские деньги из тени или вообще отказаться от них?

— Самым идеальным было бы отказаться. Но если это невозможно, мы должны продумать крайне жесткие процедуры прозрачности. Это будет уже не идеальная система, она создаст возможности для коррупции. Но мы хотя бы будем иметь инструменты контроля над ней.

Всегда есть родители, готовые дать деньги на улучшение условий, специальные программы. Им это не запрещается. Но пусть они выбирают непубличную школу (с платным обучением. — О.О.). В Польше этот вопрос решается так. В Украине такие родители реализуют свои желания в государственных школах. И эти школы находятся под большим влиянием родительских денег. Я уверен, что есть школы, которые уже потеряны для перевода их полностью на бюджетную основу. Поскольку там слишком много родительских денег, и это превратилось в бизнес. Нынешняя ситуация донельзя плохая. Пока я не знаю, как, но ее необходимо изменить. Это будет неимоверно болезненно. И труднее, чем вопрос неэффективности малых школ.

— Но сами родители больше не хотят мириться с такой системой. Они начинают бороться.

— Некоторые. Но есть и те, кто доволен такой ситуацией. Не знаю, кого больше.

— Насколько школа должна быть свободной в использовании своих средств? Речь идет о финансовой автономии.

— Есть страны, где школам дают большую финансовую автономию. Например, Чехия. Там директора школ перегружены административными и финансовыми задачами. Есть страны, где такой автономии вообще нет. Например, Польша. Здесь школа не является юридическим лицом, у нее нет бюджета, есть только бюджетный план, являющийся частью местного бюджета. В Польше считают, что задача школы — учить, воспитывать, опекать, а не искать дополнительные источники средств. Финансирование школ полностью реализуется на уровне местной власти. Некоторые задачи в этом плане решает директор школы. Но у него нет бюджетной автономии. Зато есть большая педагогическая автономия.

— Вопросы децентрализации, финансирования школьного образования должны найти свое отражение в новом законе об образовании. Вы присутствовали на заседании парламентского комитета по вопросам образования и науки, где обсуждался один из проектов этого закона. Это проект от общественных экспертов, и он был поддержан комитетом (Минобразования готовит другой проект). Как, на ваш взгляд, в нем прописаны вопросы финансирования?

—Пока трудно сказать. На данный момент самые сложные вопросы полностью не решены. Реформаторы пока не пришли к единому видению реформы финансирования образования.Здесь еще есть над чем работать, и мы готовы помогать им в этом процессе. Но окончательные решения и ответственность за них будет в руках украинских реформаторов, а не внешних экспертов или местных консультантов.